美国出口管制制度概述

作者：工业和信息化部国际经济技术合作中心  徐程锦

     谈到美国的出口管制制度，首先需要明确一个概念，即美国的出口管制是对整个出口体系的管制，而并不存在专门针对高科技或针对中国的独立的出口管制制度。由于长期以来影响中国利益的主要是美国对于高技术的出口限制，因此人们经常听到“对华高技术出口管制”的说法。

     但事实上，所谓“对华高技术出口管制”只是美国出口管制法律制度涉及中国和高技术出口的一个组成部分。因此，要了解“对华高技术出口管制”，就必须了解美国出口管制制度的基本情况。

     美国出口管制法律制度的主要目的是限制几类产品的出口：军用或防务产品；军民两用产品和技术；某些核材料和技术；以及可用于开发核武器、化学武器、生物武器或用于发射这些武器的导弹技术的产品。限制用于军事目的的产品或技术无可厚非。

     与中国相关且饱受诟病的主要是对于上述第二类，即军民“两用”产品和技术的出口限制，其中涉及到许多高科技产品和技术。

     此外，美国的出口管制制度还用于执行美国对于特定国家的经济制裁，比如古巴、伊朗，和叙利亚。

     美国出口管制制度的法律基础主要有《出口管理法》（EAA）、《武器出口管制法》（AECA）和《国际突发事件经济权力法》（IEEPA）。这三部法律都是国会颁布并经总统签署的正式立法，是与出口管制制度有关的最高级别的法律基础。根据美国政治和法律制度的运行特点，每一项立法在执行的时候通常有一个负责主要执法任务的行政机关。在多数情况下，该行政机关会依据国会法律授权，颁布执行法律的行政法规，与制度执行有关的具体细节通常都规定在这些行政法规中。

     因此，对于研究美国联邦政府层面的某项具体制度而言，该制度的国会立法基础、主要负责部门和相关行政法规是必不可少的研究对象，其中研究相关行政法规的详细规定尤为重要。

     美国出口管制的内容大概可以分为两类：用于军事和防务目的的产品和技术；军民“两用”产品和技术。因此，美国的出口管制制度主要由两个联邦行政部门负责：美国国务院（相当于外交部）负责用于军事和防务目的的产品和技术的出口管制；美国商务部负责军民“两用”产品和技术的出口管制。

     军用产品和技术出口管制的法律基础是《武器出口管制法》（AECA）。为执行该法，美国国务院颁布了《武器国际运输条例》（ITAR）。所有从事军用产品和服务的生产、出口、中介等行为的个人或企业都必须经美国政府注册。《武器国际运输条例》中规定了军用产品和服务出口所需许可证或授权的具体要求和审批程序；此外，《美国防务目录》（USML）中详细列明了受管制的军用产品和技术名单。

     许多军用产品的出口仅美国国务院授权是不够的，而必须获得美国国会授权。美国国务院中具体负责出口管制事务的是政治军事事务局下属的国防贸易管制处。

     军民“两用”产品和技术出口管制的法律基础是1979年颁布的《出口管理法》。但《出口管理法》其实早已因过期而失效，其建立的军民“两用”产品和技术出口管制制度却因《国际突发事件经济权力法》（IEEPA）对于美国总统的特别授权而延续下来。

     因此，尽管《出口管理法》本身已失效，但其中与军民“两用”产品和技术出口管制相关的规定事实上仍然有效。为执行该法，美国商务部颁布了《出口管理条例》（EAR），具体规定原产于美国的产品、软件和技术的出口和再出口管制制度。军民“两用”产品和技术出口的授权和审批主要由美国商务部负责，但在决定是否批准的过程中，美国采取了一种类似于联席会议协商决策的机制。也就
是说，对于具体产品和技术，美国商务部可能在接到出口申请后将是否批准出口的决定权交给其他更加熟悉该产品和技术的相关部委，包括美国国务院、国防部、能源部，甚至美国国家航空航天局（NASA），连中央情报局（CIA）都可能参与其中，负责对交易一方的背景进行调查。美国商务部中具体负责出口管制事务的是产业和安全局（BIS）。

     美国的出口管制主要由国务院和商务部负责。除此以外，能源部和财政部在个别产品和技术上也拥有出口管制的权力。若国务院或商务部做出不允许出口的决定，负责执法和保证决定实施的部门包括商务部、国土安全部下属的海关和边境保护局，以及司法部。商务部与海关和边境保护局负责出口环节的控制以及违反出口管制行为的调查。若有人违反出口管制，则可能受到行政或刑事处罚。对于达到刑事犯罪的违法行为，由于触犯的是联邦法律，则由美国司法部负责刑事调查并提起刑事诉讼。

     批评美国出口管制制度的声音很多，背后的利益诉求各不相同，美国也正在酝酿出口管制制度的改革。奥巴马政府上台伊始就提出改革出口管制制度的倡议。2010年4月，美国时任国防部长盖茨提出了“四统一”的改革建议，即统一的审批机关、统一的管制目录、统一的执法协调机构，和统一的信息技术体系。但是，这四项“统一”目标的进度并不一致。截至目前，奥巴马政府着力最多的是统一国务院管理的《美国防务目录》（USML）和商务部管理的《商业管制目录》（CCL）；对于统一信息系统和执法协调机构也做了一些努力。但对于统一审批机关，奥巴马政府尚未拿出任何具体计划。目前美国国会也没有改革出口管制制度的立法计划。